如果失地农民的风险得不到应有的保障，不但难以顺利转变成为城市居民，分享不到城市文明成果，而且还有可能成为社会不稳定的因素，影响社会的和谐发展。由于长期以来农村社会保障体系发展相对滞后，建立失地农民的社会保障则是发展农村社会保障体系的一个重要契机，是逐步完善农村社会保障体系的重要措施。因此，建立和完善失地农民的社会保障和解决失地农民的就业出路问题是建设和谐社会的重要内容。失地农民是一个由各年龄段组成的复杂群体，对社会保障的需求是多种多样的，除了老年的风险外，还有应对短期内丧失收入来源的风险，又有因转移到非农产业就业所必需的培训、入学等风险，如何建立一个既能应对短期风险、又能应对长期风险的适合失地农民的保障机制是值得研究的一个重要课题。在已有研究中，研究者对失地农民的保障内容、保障责任划分、保障机制运作、发展方向以及如何利用现有的组织资源等方面仍存在许多不同的意见，而要真正解决分歧，只有立足广东实际，依靠深入调研了解广东失地农民的实际情况和需求特点，并综合运用社会保障、制度经济学、公共经济学等理论，分析目前影响政府的制度供给的制约因素，最终才能有针对性地提出解决问题的办法。为了解广东失地农民的实际情况，笔者设计了调查问卷，在全省不同地区进行了调查，调查地区涉及全省的大部分地区。被调查的农民，其土地被征用时间有两个高峰期：一个是1992年至1993年，另一个是2003年左右。这两个高峰与当时经济快速发展所引发的土地征用高潮时间是一致的。据笔者调研的数据，家庭平均每月的收入为2 443元，每年收入则为29 316元，与统计局统计的数据相比高出15.4%，但与城市居民的收入相比仍存在明显的差距。因此，在城乡居民收入差距不断扩大的背景下，农民失地后如何获得稳定的收入来源将是亟待解决的问题。在广东，征地补偿的形式一般有留地安置、现金补偿、转户口(农转非)安置和就业安置四种主要形式。在被调查的农户中，大部分农民在被征地时获得的补偿形式是现金补偿形式，占农户获得各种补偿形式的71.3%。通过对调查数据进行交叉统计发现，不同性别的失地农民所担心的问题排序有一定的差异性。养老问题是不同性别农民共同关注的焦点，而医疗问题和子女教育问题则是仅次于养老问题的焦点，但男性农民在两个问题上的反应区别不大，都表现为更为关注子女教育问题，女性农民则更为关注医疗问题，对于子女教育问题女性表现得更有信心。除了自我保障外，广东失地农民还享有由社区集体经济组织提供的社区保障。广东农村依赖社区发展，因地制宜，发展多种模式的社区保障。应当看到的是，社区保障具有积极的一面，也存在着加剧社会不平等、加剧“市场”割裂和区域发展不平衡等负面效应。因此，在社会保障发展过程中，需要政府加以积极引导、逐步完善。政府需要考虑社会保障的未来演变与发展趋势，设计未来统一的社会保障体系框架，并将社区保障多种发展模式纳入或置于未来统一的社会保障体系框架内进行。在向失地农民提供正式的社会保障制度过程中，其制度安排是参照原有的农村社会养老保障制度而设计的。对现行制度的分析表明，被征地农民的社会养老保险制度从中央政府出台政策到成为地方政府试点，在地方政府的财政约束以及地方政府其他竞争性目标的影响下，地方政府缺乏主动提供养老保险制度的内在动力，即使有上级政府的推动，地方政府也仅以非常有限的投入向被征地农民提供社会养老保险。出于效用最大化的目标，地方政府总是将有限财政用于优先安排促进地方经济发展等目标，尽量扩大地方财政收入。为改变地方政府的行为，有两个方面的措施值得考虑：一是建立全国统一的社会保障制度，为地方政府提供一个统一的制度平台；二是改变地方政府的政绩考核制度，将是否提供社会保障制度作为重要的考核内容。从国内各地的实践来看，建立失地农民社会保障制度，政府无法回避解决失地农民的可持续生计和权益保护问题，而需应对农民的风险保障需求，承担对农民的保障责任。政府逐步从征地交易主体回归到政策制定者、协调者和监督者地位，有利于土地交易市场化和制度执行的透明化。为失地农民建立社会养老保险，从制度上代替了土地对农民的保障，降低了养老风险，有助于打破二元体制障碍，加速农民向市民转化。但是，各地的社会保障试点也存在许多问题：现有的失地农民保障制度缺乏社会保障的特征，失地农民社会保障制度的目标定位模糊，保障方式单一且保障水平过低。建立失地农民社会保障制度要切实保障被征地农民的合法权益，系统地保障农民失地以后面临的各种风险；以统筹城乡经济社会发展、加快城乡一体化和建立统一的城乡劳动力市场为方向，农民参加社会保障与促进就业并重；适应农民失地后的生活和就业特点，建立与经济社会发展水平相适应、有利于失地农民向城镇转移的、与城镇社会保障体系相互衔接的社会保障制度。除了向失地农民提供可承受的社会保障以外，通过土地入股增强农民的财产性收入也是提高失地农民收入的根本途径。同时，政府还应注意对现行失地农民社会保障制度进行扩展，建立一个面向所有失地农民的社会保护体系。除了社会保险制度外，这个社会保护体系应包括社区养老和家庭养老，而后者的发展同样需要政策的优惠与支持。另外，还应适度引导商业保险，利用商业保险机制为力所能及的失地农民提供更多层次的养老保障。随着征地安置政策的变迁，特别是货币安置政策的出台，失地农民的就业问题显得越来越重要。根据笔者的调研，广东失地农民的收入来源以打工收入为主，农业收入占第二位，个体经营收入占第三位。这与近年来全省的农村居民收入变化的趋势是一致的，工资性收入占据家庭收入主要的比重。但是，由于受自身条件和职业转变成本高的影响，失地农民的就业能力较弱，大多数很难就业，自主创业能力也非常弱。要改变这种现状必须依赖培训。而目前的就业培训机制主要是供给主导型，培训针对性差，农民认为培训对就业没有影响。同时，因为财政投入不足，培训机构没有充分发挥作用。据笔者的调查，大部分农民表示有技术培训的需求，表示暂时没有需求的仅占有效样本的5.4%。在技术培训需求中，以企业上岗培训占的比例最大，达36.6%，农业技术培训占22.4%。职业培训的发展为部分失地农民及其子女提供了学习机会。但目前职业培训的供给能力仍然较为薄弱，主要面向学校招收一些应届毕业生，向失地农民提供培训机会的院校仍然很少，无法满足农民的培训需求。在培训经费方式上，一些培训需求总量较大的地方往往又是经济发展相对滞后的地方，地方财政总量偏低，难以提供补贴支持。从调查结果可知，失地农民的培训需求差异性较大，年龄、学历、家庭背景的不同均对培训需求有影响，特别是许多农民已经成家立业，要承担家庭的经济责任，如果进行全日制的培训，不但机会成本高，而且效果也难以保证。而目前的许多培训机构在管理上仍然按照全日制学员的方式提供培训服务，在培训方式和内容上均难以满足农民学员的要求。培训政策是就业保障政策中的重点内容，与失地农民社会保障等政策又是紧密相连的，但就目前的政策来看，相关政策的保障措施很不完善。由于我国正处于社会经济转型时期，又面临着经济全球化、全球金融危机的严峻挑战，这对于在城市化进程中处于弱势地位的失地农民来说无异于雪上加霜。即使他们接受了职业培训或就业安置，也很容易再次失业。从各地解决失地农民问题的实践中可以看出，一些地方政府在失地农民就业安置与培训方面进行了积极、有益的探索，有的为失地农民进行免费的职业技能培训，有的为他们提供法律咨询服务以及城市生产、生活方式的培训，提高失地农民就业竞争力，对维护社会稳定发挥了积极作用。但是，这些举措主要停留在解决失地农民面临的眼前问题上，由于没有把失地农民的培训与就业问题纳入制度安排，短期措施发挥作用的空间相对有限。这主要有两个原因，一是城乡教育资源分配难以改变，二是短期培训效果难以保证。促进失地农民就业，关键是为失地农民创造稳定的收人流，保障基本生活，实现城乡共同富裕。除了失地农民要转变就业观念外，更重要的是加强人力资本的投资，提高其自谋职业、竞争就业的能力，鼓励失地农民积极主动地参与市场就业竞争，以及为其返乡创业创造良好的条件等。增强就业能力的重点政策是由一系列政策合成的，其中包括培训政策、就业政策、创业政策、劳动力市场政策和就业保护政策等。在实施机制上，政府除了提供资金支持外，还应提供组织保证和法律保护。

关于中国城市化道路的思考

摘要：城市化是社会变迁的重要环节，也是现代化的必然过程。文章阐述了中国城市化的现状，回顾了城市化发展的

历程，分析了城市化的几种模式，并探求适合我国城市化发展的战略，最后指出中国应走多样化协调发展的城市化道路。

关键词：中国；城市化道路；思考

城市化是人类社会经济发展的必然过程和结

果，也是衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科

技水平的重要标志。城市化主要是指乡村变成城

市的复杂过程，它包括农村人口向城市的集中，城

市居住区的逐渐扩大，非农业活动的转移和聚集，

生活方式、价值观念的变化等等。改革开放使中国

城市迅速发展，但城市化的进程与我国经济发展

的现状不相协调，产生了一些不利影响。目前关于

中国城市化发展模式、城市化战略等仍然存在许

多争议，探讨有中国特色的城市化发展道路，将有

利于推动城市化研究，促进经济和社会发展。

一、中国城市化的现状

世界城市化从工业革命开始，!"世纪以来，城

市化的规模和速度达到空前的水平，截至#$$%

年，世界城市人口占总人口比例已达到&’()*，几

乎有一半的人口居住在城市。+#,-.%’/近几年，中国城

市化水平已经有了大幅度的提升，从#$$$年的

0"(1$*提高到!""0年的&"(’0*，城市数量已从改

革开放初期的#$0个增加到目前的%%"个，其中超

大、特大城市达&%个，城市经济对中国23.的贡

献率已超过)"*。有专家预测，在未来#’年内，若

按照城市化率每年不低于#*的增长率计算，到

!"!"年，我国的城市化率大概要达到’’4%"*，城

市人口大概可达14$个亿。城市化对推动中国社会

经济发展做出了重要贡献。!""#年诺贝尔经济奖获

得者之一的约瑟夫·斯蒂格利茨（56789:;(<=>?@>A8）

认为，新世纪对于中国有三大挑战，居于首位的就

是中国的城市化“，中国的城市化将是区域经济增

长的火车头，并产生最重要的经济利益”。《中国城

市发展报告（!""04!""&）》统计显示，!""0年，我国

国内生产总值达##%B%$&亿元（人均超过#"""美

元），其中全部地级城市（不包括辖县）创造的23.

约占全国23.的%0*，23.超过#"""亿元的城

市就有上海、北京、广州、深圳、天津、武汉、杭州、

沈阳、南京、佛山、大连、重庆、成都#0个城市。+!,可

见城市发展在一个国家经济和社会发展中所处的

龙头地位。

改革开放以来，中国城市迅速发展，但与世界

其他国家相比，中国的城市化水平还处于初级发

展阶段。据世界银行统计，!""#年，全世界城市化

水平&)()*，发达国家)’(’*，发展中国家&"($*，

最不发达国家!%(!*，而中国是0%()*。中国城市

化率比世界平均低##个百分点，比世界发达国家

平均低0$个百分点。城市化与工业化相互促进，

协调发展，是世界上许多国家实现现代化的基本

经验。工业化与城市化的这种相关性，在工业化由

初期向中期迈进的加速时期表现得尤为明显。据

统计，#$%’年到!"""年，中国工业化提升幅度是

中等收入国家的!(’倍，而城市化提升幅度仅为这

些国家的&%*。!"""年城市水平仍滞后于工业化

水平#&(0个百分点。+0（,.%"）中国城市化水平严重滞

后，与经济社会发展水平不相适应，已经成为制约

我国经济发展和提高国家竞争力的“巨大瓶颈”。

未来!"年是中国社会经济发展的战略机遇

期，中国面临着全面建设小康社会，加快推进社会

主义现代化的战略任务。没有城市化的大发展，是不可想象的。没有城市化的工业化是畸形的、没有

后劲的。没有城市化也就没有现代化。!"#$%&’&(加快中

国城市化进程，是促进中国经济持续高增长和城

乡发展的强大动力，也是解决二元结构矛盾的根

本出路。

二、中国城市化的发展历程和发展战略的演变

与世界其他国家和地区相比，中国城市化主

要是由政府发动和引导的。新中国成立后，我国的

城市化经历了一条坎坷曲折的发展道路。大致可

以划分成三个发展阶段：)*"*+)*,-年为起步阶

段。)*"*年新中国成立时，全国城市人口只有

,-’,万人，城市化水平仅为)./’.0，不仅远远低

于当时世界城市化的平均水平&10，而且还低于

当时发展中国家城市化的平均水平)’0。经过2

年时间医治战争的创伤，恢复了国民经济，随后又

实施发展国民经济的第一个五年计划，开始了大

规模的工业化建设和城市建设。这个阶段城市化

是一个与工业化同步，相对稳定的发展时期。城市

人口比重稳定上升，每年增加城镇人口"",万，年

均增长率-/.’0，所增加的城市人口中，机械增长

占了,’0。1年间城市化水平由*/.,0上升为

)2/.10。设市数量从)2,个增加到)-1个。

)*,1+)*--年为反复和停滞阶段。具体又可以

分为)*,1+)*’.年的过度城市化、)*’)+)*’,年的

第一次反城市化和)*’’+)*-’年的第二次反城市

化三个时期。在第一个时期，由于“左”的指导思

想，推行“大跃进”，大量农村人口进入城市，城镇

人口年均增长率高达*0，城镇人口比重从)*,-

年的)2/.10猛增到)*’.年底)’/’)0。!,#$%).*+)))(增加

的人口大大超过了城市的承受能力，加上自然灾

害等因素，国家不得不精简职工，于是出现了第一

次反向城市化，城市化水平下降到)"/.&0。在).

年文革时期，城市化处于倒退停滞状态，城市人口

继续负增长，城市化水平下降到了)&/.10。

)*--年后，随着改革开放和现代化建设的推

进，中国城市化进程进入了稳定发展的阶段。主要

表现在：一是城市化水平提高，城市人口及其比重

上升。从)*1.年到)**,年的),年间，中国城市

化水平提高了)./’个百分点，平均每年增长./-

个百分点，是新中国成立以来城市化发展最快的

一个时期。二是由于受到各种政策和体制的作用，

上世纪1.年代中期到*.年代初期，乡镇企业“异

军突起”，中国小城镇迅速发展。我国的财政税收、

出口创汇和34%总值，乡镇企业的贡献都超过)5

2。但上世纪*.年代后期，乡镇企业基础设施不

足、环境污染严重、信息不灵、配置不优等弊病进

入了一个总爆发期，被迫进入调整。&.世纪*.年

代以后，大量农村人口迁往城市。目前约有&亿农

民工工作和生活在城市，成为城市建设的生力军。

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我

国城市化发展速度很快，但加速发展的背后，却是

城市化战略的几经摇摆，举棋不定。

)*-1年召开的第三次全国城市工作会议提出

的城市发展方针是“控制大城市规模，多搞小城

镇”。)*1.年).月，国家建委在北京召开全国城市

规划工作会议，确定了“控制大城市规模，合理发

展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。

)*1*年，国家又将城市发展方针修改为“严格控制

大城市规模、合理发展中等城市和小城市”，并写

进了《中华人民共和国城市规划法》中。此后).多

年间，学术界曾有过几次关于不同规模等级城市

在我国城市化进程中谁是重点的争论。城市发展

方针从“控制大城市规模”修改为“严格控制大城

市规模”，表明国家对大城市规模的控制不仅不打

算放松，反而力图加强。党的十六大报告中提出，

“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城

镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”《‘十五’

计划纲要》对城镇化发展方针，作了新的表述：“有

重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域

性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引

导城镇密集区有序发展”。

新中国成立以来，中国政府在城市发展问题

上一直倾向于控制大城市规模，发展小城镇的主

张，尽管如此，实践的发展却偏离了设想的轨道。

大城市尤其是特大城市的发展并没有因此受到抑

制。从&...年以来，各地普遍启动并呈现出极大

活力的，恰恰是大中型中心城市的规模扩张以及

与此相应的城市建设加速和城市经济活跃。在上

世纪1.年代深圳建设和*.年代上海浦东开发的

经验启迪下，在北京“申奥”、上海“申博”成功后，

各地纷纷在各自的发展战略中大大强化了城市化

的地位，中国沿海地区大城市通过设置各类开发

区，也使城市的用地规模进一步扩大。实践证明，

城市规模与政策制定关系不大，城市规模不能作

为城市发展方针制定的依据。

三、对目前几种城市化道路模式的分析

在要加快城市化发展的认识上，学术界已经

形成共识，但在重点发展哪种类型的城市上，却存

在着很大的分歧，).多年间，争议颇多。

)/大城市模式

世界城市化发展，尤其是发展中国家城市化

过程中的一个显著特点就是大城市增长迅速，这

反映了低经济社会发展水平对大城市发展的客观

要求。如前所述，中国的管理部门，虽然总是强调控制大城市规模，但从实践上看，大城市发展的速

度最快。近年来，人们提出了应优先发展大城市的

观点。这一观点认为，第一，大城市在国家的发展

中发挥区域中心的作用。!"""年全国#""万以上

人口的城市$"个，有!%个是省会城市。它们绝大

多数都是该省区的首位城市，几乎都是综合性的

工业基地及新型的开放城市。其次，中国的大城市

是国家和地区经济发展的中心，既是组织区域专

业化分工和经济联合的强大的生产中心，也是组

织物资集散的商品流通的中心。再次，中国大城市

第三产业比较发达，发展潜力大。与经济全球化和

国际城市发展相适应的资本密集和技术密集型的

生产性服务业，如电讯业、电子信息产业、国际银

行业、保险业、证券业等都集中在大城市里。&’(第

二，中国正处于经济的高速发展时期，由城市化的

初期阶段向中期集中化阶段转变。经济发展和城

市发展都对规模化、集聚化提出了很高的要求。大

城市的集聚效应是产生高效益的关键，其发展有

明显的集聚效应，能够吸引大量的资金、先进的技

术、高水平的人才和充足的劳动力。大多数认同规

模经济的专家认为中国的城市化应走大中城市扩

容为主的道路。第三、我国是一个人口众多、人均

资源匮乏的国家，从长远来看，中国的城市化必须

选择效益型的道路，才能实现现代化和赶上发达

国家。应该说，大城市在节约资源、保护环境、提高

经济效益以及提高生活水平等方面具有明显的优

势。因此，积极发展大中城市，以提高有限资源的

利用率，应该是市场经济条件下中国未来城市化

的发展趋势。&)(*+!%,-第四、大城市在推进城市化进程

中往往起主导作用，中国的城市化是世界城市化

浪潮的一部分，因此，也将遵循世界城市化发展的

一般规律，走上大城市的发展道路。&%(*+!%,-

长期以来，政府管理部门对于大城市和超大

城市的发展往往抱有忧虑和恐惧，一些学者也对

大城市发展持批评态度。认为发展大城市，农民大

量涌入城市，会造成环境污染、交通拥挤无序、资

源缺乏、城市基础设施和就业机会跟不上等“大城

市病”。现在越来越多的人认为，不宜把“大城市

病”看得过重，它在社会经济的自身发展过程中可

以得到治理。从环境保护的角度说，在大城市聚集

大量人口更合理。分散式居住对于资源和能源的

消耗更不经济，更缺乏效益。相反，城市化滞后所

带来的“小城镇病”，如农村中出现的乡镇工业分

散、小城镇建设无序化等现象，比一般的“大城市

病”更难于治理。同时也应该看到，一些城市提出

做“强”做“大”的目标，基础设施和经济实力却没

有跟上。要想强大城市，不是搞圈地运动，不在于

城市规模无限扩大，关键是提高城市的实力和竞

争力，完善城市功能，真正把城市发展好。

!.中等城市模式

主张这一模式的人认为，中等城市的优势主

要表现在两个方面：其一，中等城市处于即将升为

大城市的特殊地位，发展潜力巨大而且流动人口

进入城市的门槛相对较低，与大、小城市相比，吸

收农村剩余劳动力的潜力会更大，同时中等城市

也易于吸引大城市中结构性剩余的科技力量、设

备和资金。这种对上对下的强大吸纳能力，使大城

市富余科技力量和农村的剩余劳动力能够在这里

进行有效地配置，有利于国民经济中资源的合理

配置和产业结构的合理调整。&,(其二，中等城市往

往是连接大城市和小城市之间的桥梁，在经济全

球化趋势日益明显的今天，是大城市辐射的中转

站和带动区域经济发展的中转站。其三，中等城市

的经济效益比小城市好得多，而且也不比大城市

差。它既可发挥工业生产与城市社区的聚集效应，

又可避免大城市和超大城市的人口高度密集的弊

端。中等城市不仅在集聚效益及城市与农村交流

方面具有优势，而且发展中等城市为中国大量的

农村流动人口提供了出路，并且不会带来较大的

环境、土地和自然资源等方面的问题。

$.小城镇模式

赞成发展小城镇者认为：小城镇是城市和乡

村的结合点，可以把城乡两个市场较好、较快地连

接起来，具有为周围乡村提供生产资料和日常工

业品的功能，有利于农业的发展和农民生活需要

的满足，而且还促进农村二、三产业的发展。发展

小城镇，有利于促进农产品的深加工和农村资源

的转化，促进乡镇企业的发展和乡村城市化水平

的提高。从国情出发，发展小城镇有利于农村剩余

劳动力的就地解决，缓解农村人多地少的矛盾，是

有效减轻大城市压力，减缓农村剩余劳动力在中

国范围内流动带来的一系列社会问题的根本途

径。

近年来，小城镇在发展的过程中出现了集约

化程度低、经济效益差、资金短缺、大量占用耕地、

环境污染面大、城市功能单一低下、基础设施落

后、投资环境差、吸纳劳动力能力逐年下降等问

题，成为发展的极大障碍，同时也影响到整个中国

的城市化进程。不赞成者认为，小城镇是特殊历史

条件下的产物，是在城乡分割体制下产生的，发展

小城镇不能从根本上解决农村改革与发展的问

题。

关于小城镇的发展模式还和对“城市化”及

“城镇化”概念的模糊认识有关。国际上通行“城市

化”的提法，但在我国，从中央***谈话到一些

重要文件却以“城镇化”的叫法更为普遍。而实际

上，目前我国的城镇化与国际通用的城市化本质

含义是一样的，就像现代化和近代化都是“!"#$

%&’()*+("’”的中文翻译一样，“城市化”和“城镇化”

也都是“,&-*’()*+("’”的中文翻译，是通用语言。城

市化和城镇化并没有本质上的区别。无论“城市”

还是“城镇”都包括“市”和“镇”两个组成部分。然

而有研究者在“城市化”和“城镇化”的概念上作不

同的解释，认为城市化就是发展城市，城镇化就是

发展小城镇。他们提出，“我国之所以没有采用国

际通行的城市化的提法，而是采用城镇化的提法，

其中的一个重要原因就是强调不能忽视小城镇的

作用”。“我们在党和政府的一些文件经常看到‘城

镇化’而少用‘城市化’，其目的就是为了把‘市’和