1月10日，国家发改委、住房和城乡建设部等21个部门印发《“十四五”公共服务规划》（简称《规划》），这是“十四五”时期乃至更长一段时期促进公共服务发展的综合性、基础性、指导性文件。《规划》内容主要涵盖幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障和文体服务保障等领域的公共服务，规划期为2021-2025年。

按照《规划》目标，到2025年，公共服务制度体系更加完善，政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的公共服务供给格局基本形成，民生福祉达到新水平。

《规划》提出，要补齐基本公共服务短板。在住房保障方面，要做好城镇住房和收入困难家庭公租房保障，实行实物保障和货币补贴并举，合理确定实物公租房保有量，对城镇户籍低保、低收入住房困难家庭依申请应保尽保。稳步推进棚户区改造，坚持因地制宜、量力而行，严格把好棚户区改造范围和标准，科学确定棚户区改造年度计划，重点改造老城区内脏乱差的棚户区，加强配套基础设施建设和工程质量安全监管，加快工程进度和回迁安置。结合农村危房改造，对符合条件的农村低收入群体等重点对象住房安全做到应保尽保。

推动重点领域非基本公共服务扩容上，《规定》提到，积极推动改善住房条件。人口净流入的大城市要大力发展保障性租赁住房，主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金。人口净流入的大城市因地制宜发展共有产权住房，以中小户型为主，供应范围以面向户籍人口为主，逐步扩大到常住人口。全面推进城镇老旧小区改造，重点改造完善小区配套和市政基础设施，提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平，推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区。扩大住房公积金制度覆盖范围，多措并举促进单位依法缴存，鼓励灵活就业人员参加住房公积金制度。优化住房公积金使用政策，租购并举保障缴存人基本住房需求。

某研究院智库中心研究总监严跃进认为，此次发改委等21个部门印发的政策实际上明确7类住房领域的公共服务政策，包括公租房、棚改、农村危房、保障性租赁住房、共有产权住房、老旧小区、公积金。类似领域是后续公共服务继续完善、配套亟需跟进、住房政策急需优化的领域。这些工作做好也真正体现了住有所居的社会发展目标，其保障和满足了基本需要和更高需要，是后续各地政府和房企所需要关注的领域。只有此类领域扎实推进，才能真正促进房地产市场的更好发展，也更好吻合十四五发展的规划要求。

各地如何解决城市“夹心层”的住房难题？

8月17日，中央财经委员会第十次会议召开，提出要在高质量发展中促进共同富裕。完善收入分配结构和实现公共服务均等化是实现共同富裕的题中之义，实现全体人民住有所居正是二者的关键性交叉点之一。

住房问题关系民生福祉，保障性租赁住房作为三大住房保障体系主体之一，民生属性显著。发展保障性租赁住房，对于缓解住房租赁市场结构性供应不足，解决新市民、青年人等群体住房困难问题，促进共同富裕具有重要意义。

发展保障性租赁住房制度的重点在人口净流入的大城市，而人口流动情况与GDP高度相关。因此，21世纪经济研究院以2021年上半年GDP前十城市，即上海、北京、深圳、广州、重庆、苏州、成都、杭州、武汉和南京为样本，考察重点城市保障性租赁住房发展情况。

发展保障性租赁住房，对于缓解住房租赁市场结构性供应不足，解决新市民、青年人等群体住房困难问题，促进共同富裕具有重要意义。视觉中国

破解大城市住房难题

央行发布的《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》显示，城镇居民家庭资产以实物资产为主，其中住房占比近七成；城镇家庭负债参与率56.5%，其中房贷占家庭总负债的75.9%。一定程度上，在影响居民收入分配的各项因素中，住房支出占比最大。

2016年中央经济工作会议确定“房住不炒”的行业基调以来，房地产的民生属性愈发显著，完善住房供应和保障体系，实现全体人民住有所居，成为促进基本公共服务均等化以及共同富裕的重要内涵。

七普数据显示，2020年全国人户分离人口近4.93亿人，其中流动人口近3.76亿人，十年增长近70%，成为城市新市民和青年人的重要组成部分。相较而言，大城市住房问题突出，如何解决大城市新市民和青年人的住房困难问题，促进人城产融合发展，是现阶段完善住房供应和保障体系的关键性议题之一。发展保障性租赁住房，为之提供了新的破局思路。

去年年底中央经济工作会议明确要解决好大城市住房突出问题，高度重视保障性租赁住房建设；今年两会明确提出要切实增加保障性租赁住房供给，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。其后在“十四五”规划纲要、中央政治局会议、住建部座谈会、国常会等文件和会议中，均涉及保障性租赁住房相关内容。

6月24日，国务院办公厅发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，提出加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权房为主体的住房保障体系，首次明确国家层面住房保障体系的顶层设计。

保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金。在建设和运营方面，政府提供政策支持，引导多主体投资、多渠道供给，主要利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设，并合理配套商业服务设施。

在一定程度上，保障性租赁住房解决的是城市“夹心层”的住房问题，这类人员既不符合中低收入家庭标准，不符合公租房申请要求；又不具备高收入条件，不能通过购买共有产权房或商品房解决住房问题。

上述文件对于发展保障性租赁住房具有统领和指导作用，但具体落实还要看地方。在发展保障性租赁住房过程中，城市人民政府负有主体责任，需要做好保障性租赁住房的组织实施工作。

10城聚焦安居问题

保障性租赁住房属于政策性住房，在国办发文之前，部分城市保障性租赁住房概念虽不成熟，但已有政策性住房相关安排。21世纪经济研究院梳理10城“十四五”规划纲要和2021年政府工作报告发现，各地均明确提出要解决好住房突出问题，优化和完善住房保障体系。

广州、重庆、成都、杭州、武汉、南京等城市明确提出要推进保障性租赁住房建设。如广州在“十四五”规划纲要中提出要加大保障性租赁住房供给，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和国企、高校、科研机构等企事业单位自有闲置土地等建设租赁住房，支持将非住宅房屋改建为保障性租赁住房。南京在2021年政府工作报告中明确提出，要健全租购并举的住房体系，完善以保障性租赁住房为主的住房保障体系，新开工保障房650万平方米、竣工260万平方米，筹集保障性租赁住房4万套。

另外，杭州在“十四五”规划纲要中将住房保障工程作为7大“共同富裕促进工程”之一，表明解决安居问题在促进共同富裕中扮演重要角色。杭州“十四五”规划提出加大保障性住房建设和供应力度，继续开展中央财政支持住房租赁培育试点，规范发展住房租赁市场。

部分城市虽然没有明确指向保障性租赁住房建设，但文件中涉及相关内容。如北京在“十四五”规划纲要中提出，鼓励存量低效商办项目改造，深入推进集体土地租赁住房试点，持续规范和发展住房租赁市场。上海在“十四五”规划纲要中要求，多主体多渠道增加租赁住房供应，发挥各类市场主体作用，加大对城市运行基础服务人员宿舍型租赁住房的供应力度，到2025年形成租赁住房供应40万套（包括间、宿舍床位）以上。

截至目前，上海、广州先后发布城市住房发展“十四五”规划，成都出台加快发展保障性租赁住房的实施意见，对保障性租赁住房建设作进一步规定。

上海在住房发展“十四五”规划中，将租赁住房列为重点任务中的首项工作，提出加快促进租赁住房有效供应，加大保障性租赁住房推进力度，发挥保障性租赁住房服务安居的作用。“十四五”时期，上海计划形成供应租赁住房超过42万套（间、宿舍床位），占住房供应总套数的40%。其中，租赁房22万套（间），宿舍床位20万张。

广州住房发展“十四五”规划中，与保障性租赁住房建设相关内容更细致，在国办保障性租赁住房意见基础上，对筹建数量、筹建渠道、申请对象、房源规定等内容进行延伸，如“十四五”期间筹建保障性租赁住房（含人才公寓）60万套，有效解决环卫、公交等公共服务行业人员、重点发展产业从业青年和外来务工人员住房问题等。

10城之中，成都率先推出加快发展保障性租赁住房实施意见，对发展保障性租赁住房的工作目标、申请对象、租金标准、建设标准、土地和财政等支持政策、保障实施等内容进行明确。在租金方面，成都保障性租赁住房租金接受政府指导，年涨幅不超5%，又依据承租人的人才、住房和工作单位等不同对租金优惠情况进行细分。

其他城市的保障性租赁住房相关政策仍在制定中，但部分城市在建设计划、推进落地等方面已有进展。如北京正在研究保障性租赁住房的准入办法，但已明确不对申请家庭的收入和资产情况进行审核；上海提高无房租赁人员公积金月提取限额，并明确保障性租赁住房“应提尽提”；苏州鼓励房企将开发建设的长租公寓用于保障性租赁住房，并成功促成一批项目落地等。

由于国办保障性租赁住房文件发布至今仅2个月，绝大部分城市保障性租赁住房整体发展计划和落地执行工作仍处于考察和筹备阶段，对于如何界定“符合条件的新市民和青年人”，如何确定“租金低于同地段同品质市场租赁住房租金”的具体标准，是否有居住年限要求，各项政策支持的力度和具体方案等内容，都还有待细化。

21世纪经济研究院认为，发展保障性租赁住房是帮助以新市民、青年人为代表的流动人口实现城市稳定居住的关键制度之一。这一方面有利于促进全体人民住有所居，实现“房住不炒”目标；另一方面保障性租赁住房相对较低的租金水平也有利于调整收入结构，缓解房价上涨压力，扩大中等收入群体比重，对实现共同富裕起到双重促进作用。