一、阻断法基本情况介绍

01 阻断法的概念

“阻断法”(Blocking Statute)通常是指一国为抵制他国国内法的域外适用而采取的立法措施,旨在本国的管辖领域内,消除、阻止和对抗该外国法。阻断法最早被用来对抗美国反托拉斯法的域外适用,随着国际经济制裁大量出现,阻断法的适用范围不断扩展,并被广泛应用在抵制域外经济制裁等诸多领域。

阻断法通常表现为在本国境内,禁止本国企业或个人遵守他国依据其国内法发出的命令,并拒绝承认和执行该国为实施此类命令所作判决。阻断法主要发生于以下两种情形:一是对抗他国域外适用于本国的经济制裁措施(次级制裁),二是对抗他国将民事诉讼中特定的域外证据开示规则域外适用于本国。

《阻断办法》第二条明确规定:“本办法适用于外国法律与措施的域外适用违反国际法和国际关系基本准则,不当禁止或者限制中国公民、法人或者其他组织与第三国(地区)及其公民、法人或者其他组织进行正常的经贸及相关活动的情形”。可见,我国《阻断办法》主要针对的是外国次级制裁措施。

02 国际阻断立法情况

阻断法是国家宣誓司法主权的重要手段。从国际社会上看,在一些国家不顾国际法规则长期通过国内法实施单边制裁的背景下,制定阻断法应对域外管辖正在成为发展趋势。目前,欧盟、英国、加拿大等国家和地区都出台了阻断法,应对外国法律与措施的不当域外适用,详见下图。

03 阻断法的常规效应

阻断法存在以下三个方面的常规效应:一是禁止本国实体、个人及行政机关服从外国主管机关发布的,可能损害本国主权安全和国家重大利益的,具有域外效力的措施。二是禁止本国的司法机构承认或执行外国法院依据其特定国内法所作出的任何裁决或决定。三是“回拨条款”(claw back clause),即外国法律与措施的不当适用侵害了本国实体或个人合法权益的,允许本国实体或个人在本国法院对侵害其权益的相对方提起诉讼,索求损害补偿。商务部出台的《阻断办法》中也体现了阻断法的这三个常规效应,将于下文详述。

二、《阻断办法》与国际社会阻断立法的比较

我国《阻断办法》与当前国际社会阻断法在制度设计上有许多相同之处,但也存在一些差别。本文拟就其中四个主要方面介绍分析如下:

01 阻断对象不特定,由工作机制综合评估

《阻断办法》第二条规定了适用范围,即“适用于外国法律与措施的域外适用违反国际法和国际关系基本准则,不当禁止或者限制中国公民、法人或者其他组织与第三国(地区)及其公民、法人或者其他组织进行正常的经贸及相关活动的情形”。第三条对前款“国际关系基本原则”做了列举,包括坚持独立自主的对外政策,坚持互相尊重主权、互不干涉内政和平等互利等。

《阻断办法》第六条进一步明确了“外国法律与措施是否存在不当域外适用”的四项评估因素,包括(1)是否违反国际法和国际关系基本准则;(2)对中国国家主权、安全、发展利益可能产生的影响;(3)对中国公民、法人或者其他组织合法权益可能产生的影响;(4)其他应当考虑的因素。综合来看,只有当“外国法律与措施的域外适用”违反“国际法和国际关系基本准则”以及被综合评估为符合第六条规定的要素时,才属于《阻断办法》的阻却对象。

从国际社会阻断法立法实践来看,多数国家的阻断法在规定阻却对象时并未指明具体针对的是哪一项外国法律或措施,而是针对不特定的阻断对象作出一般性规定。此种做法有利于对影响本国利益的任何外国法律与措施的域外适用情形一网打尽,也避免了本国因国际形势的时刻变化而对阻断法频繁进行修订。不过也有阻断立法明确列出了具体阻断的法律和措施,例如欧盟《阻断条例》将阻断对象明列于其件中,通过增删件完成条例的更新。

02 规定禁止承认、执行、遵守制度,并且实现可救济

与国际上多数阻断法相同,我国《阻断办法》中规定的阻断措施,体现了对“外国法律与措施的不当域外适用”的不承认、不执行、不遵守,并赋予本国实体或个人寻求司法救济的权利。

首先,实现对“外国法律与措施的不当域外适用”的不承认、不执行、不遵守。《阻断办法》第七条规定,工作机制经评估,确认有关外国法律与措施存在不当域外适用情形的,可以决定由国务院商务主管部门发布不得承认、不得执行、不得遵守有关外国法律与措施的禁令(以下简称禁令)。

其次,赋予受到“外国法律与措施的不当适用”侵害的本国相关主体寻求司法救济的权利。《阻断办法》第九条规定,“当事人遵守禁令范围内的外国法律与措施,侵害中国公民、法人或者其他组织合法权益的”,以及“根据禁令范围内的外国法律作出的判决、裁定致使中国公民、法人或者其他组织遭受损失的”,中国公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院提起诉讼,要求相关当事人赔偿损失。

多个国家和地区的阻断法也有类似上述的规定。例如英国1980 年《贸易利益保护法》第1(1)条规定,英国国务大臣在认为适当时,可以向在英国经营者发出指令,禁止其服从外国主管机关发布的具有域外效力,并损害英国商业利益的措施。第6条规定当本国私人主体的合法权益,在外国法律和措施的域外适用中受到损害的,可以在英国法院对当事方提起诉讼,挽回相应的损失。

再如欧盟《阻断条例》第6条规定欧盟境内私人主体在欧盟成员国与第三国之间从事国际贸易及/或资本流动等相关贸易活动时,有权就因适用件所列法律而给其造成的任何损害进行索赔。

03 要求私人主体“信息上报”和“遵从禁令”

《阻断办法》第五条规定了相关主体的“信息上报”义务,要求中国公民、法人或者其他组织遇到外国法律与措施禁止或者限制其与第三国(地区)及其公民、法人或者其他组织正常的经贸及相关活动情形的,应当在30日内向国务院商务主管部门如实报告有关情况。欧盟《阻断条例》也采取了这一做法,要求受到外国法律法规影响的欧盟境内的任何私人主体,在30日内向欧盟委员会汇报。

此外,我国《阻断办法》第十三条对“信息上报”和“遵从禁令”规定了法律责任。中国公民、法人或者其他组织未按照规定如实报告有关情况或者不遵守禁令的,国务院商务主管部门可以给予警告,责令限期改正,并可以根据情节轻重处以罚款。实践中,为了使得阻断法更好的实施,通常都会设置法律责任条款,对违反阻断法规定的实体或个人实施相应的处罚,这也是国际社会的通行做法。例如加拿大《外国域外措施法》第七条规定,任何人服从外国法院要求提供相关信息的法令,或遵守外国政府或司法机关根据其国内法作出的命令,即属于犯罪行为,可处罚款或监禁。

04 为本国私人主体增设“申请豁免”的例外条款

《阻断办法》也为本国相关主体提供了不遵守禁令的例外情形,并规定了申请豁免的程序。第八条规定,中国公民、法人或者其他组织可以向国务院商务主管部门申请豁免遵守禁令。申请豁免遵守禁令的,申请人应当向国务院商务主管部门提交书面申请,书面申请应当包括申请豁免的理由以及申请豁免的范围等内容。国务院商务主管部门应当自受理申请之日起30日内作出是否批准的决定;情况紧急时应当及时作出决定。

该项豁免制度借鉴了欧盟《阻断条例》中的“例外条款”。欧盟《阻断条例》规定,若欧盟境内自然人或法人认为遵从本条例会使得自身受到重大损失的,可以申请适用不与阻却的例外情形。同时,欧盟委员会为适用《阻断条例》规定的不予阻却例外情形,制定了相应的《适用标准》(Regulation (EU) 2018/1101),其中规定了欧盟委员会评估申请是否通过的标准。在阻断法中设置例外条款,避免了企业陷入国内法域外适用国和本国之间的两难境地,使得法律实施更具有灵活性,具体情况具体分析,很大程度上推动了阻断法的普及适用。

三、思考

《阻断办法》是我国首部专门阻断立法,已于公布之日起生效,反映了对我国正当国际利益和企业合法权益保护的紧迫性和必要性,也是在合理国际法框架下通过国内法维护国家主权的重要法治手段。国际上大多阻断法都有配套实施细则提供进一步适用指引,我国也可参考借鉴,在《阻断办法》的基础上发布配套细则和指南,以更好指导我国公民、法人和其他组织使用这一强有力的法律武器维护自身合法权益。

新修订的《烟花爆竹经营许可实施办法》（以下简称《办法》）已经2013年9月16日国家安全监管总局局长办公会议审议通过，并于10月16日以国家安全监管总局令第65号公布，自2013年12月1日起施行。

一、修订背景

2006年8月，国家安全监管总局颁布了《烟花爆竹经营许可实施办法》（原国家安全监管总局令第7号，以下简称原《办法》），对贯彻落实《烟花爆竹安全管理条例》（国务院令第455号，以下简称《条例》），加强烟花爆竹经营安全管理发挥了重要作用。该办法实施7年来，相继出现了一些新的情况。

一是烟花爆竹安全监管相关政策和要求更加严格。《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于进一步加强烟花爆竹安全监督管理工作意见的通知》（国办发〔2010〕53号，以下简称国办53号文）、《国务院安委会办公室关于烟花爆竹生产经营企业贯彻落实〈国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知〉的实施意见》（安委办〔2010〕30号，以下简称安委办30号文）等规范性文件，对烟花爆竹经营安全管理和经营许可审批工作提出了新要求。

二是国务院对烟花爆竹经营许可权限进行了调整。根据国家行政审批体制改革的总体要求，《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号）明确规定，将烟花爆竹批发许可的实施机关由省级安全监管局下放调整为设区的市级安全监管局。

三是相关上位法和标准进一步修订和完善。修订后的《消防法》等法律法规，对烟花爆竹零售场所安全条件作出了新的要求；《烟花爆竹工程设计安全规范》（GB50161—2009）、《烟花爆竹作业安全技术规程》（GB11652—2012）、《烟花爆竹安全与质量》（GB10631—2013）三个重要国家标准已经做了重大修订，《烟花爆竹企业安全监控系统通用技术条件》（AQ4101—2008）、《烟花爆竹流向登记通用规范》（AQ4102—2008）等安全生产行业标准陆续发布实施，进一步细化了对烟花爆竹经营活动的安全要求。

四是烟花爆竹经营许可实践中积累了大量经验。原《办法》施行7年来，在烟花爆竹经营许可实践工作中积累了许多好的工作经验，应进行认真总结和吸取。

综上，修订原《办法》时机成熟，且势在必行。

二、修订原则

深入贯彻落实《条例》及国办53号文、安委办30号文等规范性文件精神，通过严格烟花爆竹经营安全条件，提高准入门槛，规范许可程序，强化监督管理，加大处罚力度，以进一步规范烟花爆竹企业经营行为，保障烟花爆竹经营安全，促进烟花爆竹产业安全、健康发展。

三、修订过程

国家安全监管总局监管三司在总结烟花爆竹经营许可工作经验，听取重点地区意见的基础上，组织有关单位经过认真研究，于2011年开始进行原《办法》修订工作，并于当年年底形成修订初稿；2012年3月征求了全国各省级安全监管局的意见，5月组织召开12个重点省级安全监管局参加的修订研讨会。2012年6月，国家安全监管总局政法司在政府网站发布修订征求意见稿，广泛征求并采纳社会各界的意见；2013年5月国家安全监管总局政法司组织召开《办法》修订法审会。经反复研究、协商和修改，《办法（草案）》逐步成熟完善，9月16日经国家安全监管总局局长办公会议审议通过。

四、主要内容

《办法》分6章、共42条，与原《办法》相比，章节数目相同，增加12条。具体修订内容主要有：

（一）进一步明确了《办法》适用范围和烟花爆竹经营许可对象及许可原则。一是明确本办法适用于烟花爆竹经营许可证的申请、审查、颁发、管理和经营单位的安全监管（第二条）。二是明确规定从事烟花爆竹进出口的企业，应当申请办理批发许可证（第三条第二款）。此规定不仅适用于从事烟花爆竹进出口活动的批发企业，烟花爆竹生产企业从事产品进出口活动，也应当依据此规定申请办理批发许可证。三是进一步表述了经营布点原则（第四条）。对烟花爆竹经营单位布点总原则，增加了“适度竞争”内容，避免出现独家垄断经营等有悖市场经济原则且不利于监管的现象；对黑火药、引火线批发及烟花爆竹进出口企业，规定“严格许可条件、严格控制数量”的审批原则；为减少烟花爆竹经营活动对城市特别是居民居住场所的影响，规定“批发企业不得在城市建成区内设立烟花爆竹储存仓库，严格控制城市建成区内烟花爆竹零售点数量，烟花爆竹零售点不得与居民居住场所设置在同一建筑物内”。

（二）调整烟花爆竹经营许可实施机关，明确各级安全监管部门职责。一是根据《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，调整了烟花爆竹经营许可实施机关，将批发许可证的颁发和管理实施机关由省级安全监管局调整为设区的市级安全监管局（第五条第四款），同时赋予省级安全监管局制定批发企业布点规划和统一批发许可编号职责（第五条第三款）。二是进一步明确县级安全监管局的零售经营布点规划职责（第五条第五款），将零售许可证有效期限的确定由省级安全监管局调整为县级安全监管局（第二十一条）。三是明确了烟花爆竹经营许可证颁发和管理的属地监管原则（第五条第一款），将除暂扣、吊销经营许可证外的行政处罚权赋予各级安全监管部门（第三十九条）。

（三）严格了烟花爆竹经营许可条件并调整了许可证有效期限。一是在批发企业和零售点的许可条件中，均增加了符合布点规划的要求（第六条第二项、第十六条第一项）。二是根据近年来有关技术标准的新要求，完善了批发企业基础设施安全条件和安全管理制度要求，增加了监控设施、安全警示标志和标识牌、流向信息化管理等方面规定（第六条第三项），明确了安全生产责任制和安全管理制度、操作规程应包括的基本内容（第六条第五项），对黑火药、引火线批发企业安全保管措施和配送能力作出了专门规定（第七条）。三是强调了进出口企业应具备的条件，除配送服务能力外，进出口企业与内销批发企业应具备相同条件（第六条第二款），不具有仓储设施等基本条件的“皮包公司”将不能取得烟花爆竹批发许可证。四是对《条例》中零售点“实行专店或者专柜销售”的规定进行了细化，明确规定春节期间所有零售点、城市长期零售点实行专店销售，乡村长期零售点在淡季才可实行专柜销售（第十六条第三项）。五是对零售场所与学校、幼儿园、医院、集贸市场等人员密集场所和加油站等易燃易爆物品生产、储存设施等重点建筑物的安全距离作出了具体规定（第十六条第四项，规定为100米以上）。六是明确规定发证机关应根据有关技术标准规定及安全条件确定零售点储存限量，在许可证上载明（第二十条）。七是将批发许可证有效期由2年修改为3年（第十二条）。

（四）进一步规范了烟花爆竹经营许可工作程序。一是调整了申请许可应提交的材料规定，确保材料与条件规定的对应性（第八条、第十七条），明确规定了批发企业安全评价报告应具备的基本内容（第八条第六项），并体现建设项目安全设施“三同时”有关规定，将安全设施设计审查和竣工验收证明材料列为批发企业申请材料（第八条第七项）。二是明确了对许可审查过程中现场核查的情形、人员、程序等要求，规定对烟花爆竹进出口企业和设有1.1级仓库的企业必须指派2名以上工作人员组织技术人员进行现场检查（第十条），零售场所必须进行现场核查（第十八条），现场核查应当提出书面核查意见。三是结合企业安全生产标准化工作，对批发许可证到期后对延期应具备的条件、应提交的材料及办理程序作出了明确规定（第十三、十四条）；明确规定零售许可证到期后，继续从事零售经营活动一律须重新申请取得许可（第二十一条）。

（五）增加并强化了监督管理内容。一是为严防高危险性烟花爆竹产品流入社会、危害公共安全，进一步明确规定禁止礼花弹等专业燃放类产品进入零售环节（第二十二条）。二是对禁止在许可证载明的储存（零售）场所以外储存烟花爆竹作出了明确规定（第二十二条）。三是针对近年来安全检查中经常发现批发企业仓库内执法机关收缴的非法生产、假冒伪劣等产品与企业经营的合格产品混存等隐患问题，规定批发企业对非法生产、假冒伪劣、过期、含违禁药物以及其他存在严重质量问题的烟花爆竹，应当及时、妥善销毁，不得将执法收缴的烟花爆竹与正常烟花爆竹产品同库存放（第二十四条）。四是为加强烟花爆竹产品流向信息化管理和买卖合同管理，规定批发企业应当建立并严格执行合同管理、流向登记制度（第二十五条）。

（六）加大了对非法违法行为的处罚力度。一是对未经许可经营、超许可范围经营、许可证过期继续经营烟花爆竹的，责令其停止非法经营活动，处2万元以上10万元以下的罚款，并没收非法经营的物品及违法所得（第三十一条）。二是对批发企业的10种违规行为，责令其限期改正，处5000元以上3万元以下的罚款（第三十二条）；对批发企业的3种违规行为，责令其停业整顿，依法暂扣批发许可证，处2万元以上10万元以下的罚款，并没收非法经营的物品及违法所得，情节严重的，依法吊销批发许可证（第三十三条）。三是对零售单位的2种违规行为，责令其停止违法行为，处1000元以上5000元以下的罚款，并没收非法经营的物品及违法所得，情节严重的，依法吊销零售许可证（第三十四条）；对零售单位的2种违规行为加大了处罚力度，责令其限期改正，处1000元以上5000元以下的罚款；情节严重的，处5000元以上30000元以下的罚款（第三十五条）。四是对出租、出借、转让、买卖以及冒用或者使用伪造烟花爆竹经营许可证的行为，作出了责令停止违法行为，并处罚款，依法撤销经营许可证的规定，对冒用或者使用伪造的烟花爆竹经营许可证的，依照《办法》第三十一条的规定按照未经许可从事烟花爆竹经营处罚（第三十六条）。

五、认真做好《办法》宣传贯彻落实工作

一是各省级安全监管局要依据《办法》规定，结合当地实际情况，制定《办法》实施细则，明确本地区批发企业布点规划、批发许可统一编号方式以及零售点储存限量规定等，指导、监督本地区做好烟花爆竹经营许可证颁发和管理工作。

二是各级安全监管局要组织开展好《办法》宣贯培训工作，将《办法》各项规定及立法精神，宣贯到各级相关安全监管人员以及各烟花爆竹批发企业、零售单位和从事进出口的生产企业。

三是相关各级安全监管局要依据《办法》及《烟花爆竹安全与质量》，尽快规范经营许可证上载明的许可范围，对无固定专业燃放销售渠道或出口渠道的批发企业，不得许可经营专业燃放类产品，严禁零售专业燃放类产品。

四是要加强对《办法》各项规定的检查督查，从严查处非法违法经营行为。